治土路线明确 任务仍然艰巨——二〇一六年土壤污染防治工作综述

在我国土壤污染防治工作中，2016年必将在历史上留下深刻印记。《土壤污染防治行动计划》（以下简称“土十条”）于2016年5月31日正式发布。至此，大气、水、土壤污染防治三大战役全面打响。

　　土壤环境质量是关系老百姓“吃”“住”安全的大事。环境保护部部长陈吉宁曾指出，“十三五”将协同推进土壤污染预防、风险管控、治理修复三大举措，着力解决土壤污染威胁农产品安全和人居环境健康两大突出问题。他还指出，土壤污染防治不是全面的大治理工程，风险管控是第一位的。

　　岁末年初，回顾2016年土壤污染防治工作，可用12个字概括：思路明晰，进展积极，任务艰巨。

　　绘就蓝图，“土十条”发布实施 

　　2016年3月，环境保护部按照以环境质量改善为核心、深入强化环境要素管理的改革思路，成立了水、气、土3个业务司。对于刚刚成立的土壤环境管理司，推动出台“土十条”无疑成为首要任务。

　　环境保护部会同国家发展改革委等11个部门，经过三年多努力、数十次易其稿，顺利完成“土十条”起草工作。特别是进入2016年，“土十条”制定工作进入快车道。

　　5月31日，“土十条”正式发布。当前和今后一个时期我国土壤污染防治总体路线图清晰展现出来。

　　全程参与“土十条”起草的环境保护部环境规划院研究员王夏晖认为，“土十条”及后续配套政策措施的落地，将夯实我国土壤污染防治调查、立法、标准、监测、信息公开、责任落实等工作基础，综合提升我国土壤污染防治能力，形成政府、企业、公众广泛参与的土壤污染共治体系。

　　履责到位，推动各项任务落实 

　　“土十条”提出的各项目标和任务，需要相关部门和地方各级政府落实。

　　摸清家底，组织开展土壤污染状况详查。在“土十条”中，排在第一位的是开展土壤污染调查，掌握土壤环境质量状况。只有诊断出是什么“病”，才能“对症下药”。按照“土十条”设定的时间表，2018年底前需要查明农用地土壤污染的面积、分布及其对农产品质量的影响，2020年底前要掌握重点行业企业用地中的污染地块分布及其环境风险情况。

　　2016年11月，环境保护部编制完成全国土壤污染状况详查总体方案，联合相关部门印发各地。这次详查不是简单均匀加密布点，而是在充分利用已有调查成果的基础上，突出重点区域、重点污染源，优化点位布设，围绕“风险管控、安全利用”这一核心，加强详查结果与环境管理决策的衔接，注重边调查边应用。

　　土壤污染状况详查务求数据准确，需要严格的质量管理和控制。为做好质控，环境保护部正抓紧制定有关详查的技术规范文件，积极组织开展应用试点。

　　分解各部门任务，明确分工。围绕“土十条”确定的重点任务，环境保护部牵头制定了25项配套政策措施清单，其中包括监测网建设、法规标准体系构建、农用地保护和安全利用、建设用地风险管控、科技研发、各方责任落实、评估考核等，清单拟近期出台。

　　国务院所属环保、发改、国土等12部门制定了各自落实“土十条”重点工作的实施方案，细化责任、分解任务，做到可落地实施、可评估考核。

　　为加强部门协调，2016年11月，环境保护部牵头成立了全国土壤污染防治部际协调小组，建立工作协调机制，及时研究解决涉及跨部门的重大问题。

　　推动落实地方主体责任。“土十条”明确规定，地方各级政府是实施行动计划的主体，环境保护部已将目标任务分解细化到31个省（区、市），下一步，将签订目标责任书。

　　按照“土十条”的要求，目前全国所有省（区、市）均已完成本地区土壤污染防治工作方案编制工作。其中，北京等17个省（区、市）工作方案已经发布，山西等6个省（区、市）工作方案已通过省政府审议即将发布，河北等8个省（区、市）工作方案已提交省政府待审议。

　　先行先试。按照“土十条”要求，要选取具有典型代表性的地区，开展先行区建设，主要目的是在土壤污染源头预防、风险管控、治理与修复、监管能力建设等方面进行探索。浙江台州、湖北黄石、湖南常德、广东韶关、广西河池和贵州铜仁等6市要开展土壤污染综合防治先行区建设，京津冀、长三角、珠三角也可因地制宜开展先行区建设。

　　截至目前，在环境保护部指导下，6个先行区已基本完成建设方案编制，部分方案已批准实施。福建等地还自行开展了先行区建设。

　　此外，为加快建立符合我国国情的土壤污染防治技术体系，环境保护部建立了200个农用地和建设用地土壤污染治理试点项目库，并指导各地逐步开展土壤污染治理与修复技术应用示范，旨在总结出一套分区、分类的土壤污染防治技术模式。

　　依法治土，推动土壤法起草和标准制修订 

　　目前土壤污染防治法律法规和标准体系尚不完善，不利于依法、科学、有效开展土壤污染防治工作。一年来，环境保护部高效推进土壤立法和多项相关规章和标准制定工作。

　　推动制定《土壤污染防治法》。2016年，土壤环境立法工作取得了实质性进展。《土壤污染防治法》草案已由全国人大环资委审议通过，2016年11月10日起向社会征求意见。

　　王夏晖表示，资金投入不足和来源不稳定，一直是困扰土壤污染防治的一个“短板”，目前虽然中央财政设立了土壤污染防治专项资金，但资金规模和使用方向的覆盖范围都有限。

　　全国人大环资委法案室处长付莎介绍说，草案首先规定各级人民政府加强财政投入，我们立足通过多种渠道、多种方式解决土壤污染资金筹集问题。草案的一大亮点是建立“土壤污染防治基金”。对于政府组织的调查，包括制订标准、科研等常规性工作，希望能够通过财政资金解决。对于历史遗留的问题，没有办法找到污染责任人的土壤污染场地和地块，可以通过基金方式解决。

　　据介绍，草案包括了预防和保护、管控和修复、经济措施、监督检查、法律责任等土壤污染防治基本管理制度，很全面。

　　据付莎介绍，根据不同管理方式和特点，草案把土地分设为农用地和建设用地两类。对于农用地，按照污染程度和相关技术标准，对优先保护、安全利用和严格管控的地块分别采取不同措施。对于建设用地，设计了土壤风险管控和修复对照名录制度。

　　起草制定部门规章。目前我国农用地土壤环境质量堪忧，对农产品质量和生态环境构成安全隐患，急需加强农用地土壤环境的监督管理，制定相关部门规章，有利于防控农用地土壤污染风险，防止造成污染危害。环境保护部起草了《污染地块土壤环境管理办法（征求意见稿）》《农用地土壤环境管理办法（试行）（征求意见稿）》，2016年11月开始向社会征求意见。

　　“《污染地块土壤环境管理办法》的制定，有利于推动污染地块相关工作的有序开展和土壤修复产业及市场的健康发展。”专家认为。

　　加快突破标准瓶颈。为尽快解决土壤环境标准体系不健全问题，目前，环境保护部正推进《农用地土壤环境质量标准》《建设用地土壤污染风险筛选指导值》制修订工作，已3次向社会公开征求意见。

　　严控风险，强化危废化学品管理 

　　危险废物和化学品一直是土壤污染的两大重要潜在来源，需按照源头预防、重在防范的思路，不断完善危险废物和化学品管理制度。

　　推动危险废物分级分类精细化管理。目前，我国基本建立了较为完善的危险废物环境管理法规制度体系。为了进一步厘清危险废物管理思路，环境保护部于2016年6月制定发布了《“十三五”危险废物环境管理工作思路和重点任务》，明确具体工作方案，细化分解重点任务，明确完成时间、责任单位、责任人。

　　2016年1月，环境保护部发布《危险废物产生单位管理计划制定指南》，指导企业做好危险废物申报登记和管理计划，从源头上摸清危险废物产生情况。

　　2016年6月，环境保护部联合国家发改委、公安部发布《国家危险废物名录》（2016版），建立危险废物豁免管理制度，初步实现危险废物分级分类管理。

　　列入《危险废物豁免管理清单》中的危险废物，在所列的豁免环节，且满足相应豁免条件时，可以按照规定实行豁免管理。比如，当生活垃圾焚烧飞灰进入填埋场时，如果满足《生活垃圾填埋场污染控制标准》（GB16889-2008）中6.3条的要求，填埋过程可以不按危险废物进行管理。也就是说，生活垃圾填埋场不需要具备危废处理资质，就可以对符合标准的焚烧飞灰进行填埋。

　　促进危废处理能力提高。环境保护部近日公布的《2016年全国大、中城市固体废物污染环境防治年报》显示，全国危险废物处理能力明显提高。但是，仍存在地区处理能力分布不均、协调不力等问题。实践中，有的持证危废处理企业“吃不饱”，有的“吃不了”。

　　2016年11月，全国人大常委会修订了《固体废物污染环境防治法》，取消了危险废物省内转移审批，简化了手续，将在一定程度上促进危废处理能力快速提高，有利于平衡地区处理能力不均的问题。

　　严厉查处涉危废违规、违法行为。2016年6月至11月，环境保护部、公安部联合开展打击涉危险废物环境违法犯罪行为专项行动。据统计，各地环保、公安部门共检查46397家危险废物产生单位和2298家危险废物经营单位。对发现存在问题的企业采取责令整改、立案查处、移送公安机关追究刑事责任等，有力打击了涉危险废物环境违法犯罪行为，遏制了非法转移、处置和倾倒危险废物势头。

　　2016年，环境保护部查处了青岛新天地固体废物综合处置有限公司违法行为，吊销其危险废物经营许可证。

　　完善化学品环境管理体系。在现代社会，化学品已无所不在。化学品在推动人类社会进步的同时，也带来了不可忽视的安全、健康和环境风险。健全化学品管理，兴利除害，已成为全球共识和挑战。

　　评估和掌握化学品对环境和健康的危害和风险，是加强化学品环境管理先决条件。2016年，环境保护部土壤环境管理司推动建立了化学品风险评估部门联络机制，研究起草了优先评估化学品筛选方法、化学品风险评估方法等技术文件，开展了优先评估化学品筛选工作，启动了首批化学品环境与健康风险的初步评估工作。同时，落实国务院关于简政放权有关工作部署，不断调整优化现行化学品环境管理政策。

　　任重道远，各项任务、措施有待进一步落实和实施 

　　土壤污染形成非一朝一夕，问题解决也非一日之功。“土十条”构建了我国土壤污染防治的总体框架，各项任务、措施有待进一步落实和实施，成效显现尚需时日。

　　由于工作起步晚，全国各地普遍缺乏保障有力的土壤环境管理技术支持队伍。土壤环境监测网络已初步建立，但需要会同有关部门持续进行完善。目前，各地的协作机制普遍尚未建立，政府、企业、社会等各方面力量有待持续磨合，形成稳定的协同推进力量。此外，我国尚未形成良性的土壤污染治理与修复产业链条，市场体系仍不完善，土壤污染治理与修复终身责任制亟待建立并落实。

　　面对日益严峻的土壤环境形势和保障农产品质量及人居环境安全的迫切需要，土壤环境管理司相关负责人表示，下一步，将按照“打基础、建体系、重协调、抓落实”的总体要求，以改善土壤环境质量为核心，以有效防控土壤、固体废物和化学品环境与健康风险为目标，以推动全面落实“土十条”为主线，坚持问题导向、底线思维，预防为主、分类分级，突出重点、有限目标原则，着力夯实工作基础，完善法规制度，健全技术体系，强化落实执行，不断提升土壤、固废、化学品环境监管能力和水平。

　　补短板打基础 聚合力齐推进

　　生态环境没有替代品，用之不觉，失之难存。土壤污染治理周期长、成本高、见效慢，更需要树立保护优先、防患于未然的观念，严控风险、系统施治。

　　2016年，“土十条”颁布实施。一年来，环境保护部积极推进土壤立法和多项相关规章、标准制定工作，并牵头成立了全国土壤污染防治部际联席小组，做了很多基础性工作，实现了土壤环境管理工作的良好开局。

　　但是，对于起步较晚的土壤污染防治工作来讲，目前最紧迫的工作还应该是补短板、打基础，否则“基础不牢，地动山摇”，欲速则不达。目前，必须立足我国国情和发展阶段，准确研判当前土壤环境形势，有序推进各项工作。

　　开展土壤污染状况详查，进一步摸清家底，做到“心中有数”，实现 “一张图”管理，是全面夯实土壤环境管理基础的重要任务之一。

　　目前，我国法规、标准体系还不健全。需要抓紧“查缺补漏”，针对土壤环境管理的缺失环节，尽快制定出台针对农用地、污染地块等环境管理的法规、标准和部门规章，保障土壤污染防治工作高效、有序推进，真正让老百姓吃得放心、住得安心。

　　除了开展详查和建章立制，还要做好试点示范，树立样板。重点是推进土壤污染综合防治先行区和试点项目库建设，探索集政策、技术、体制机制于一体的成熟模式，加快向全国其他地区辐射推广。

　　需要强调的是，不论是打基础还是建立长效机制，都需要多部门形成合力，“各炒一盘菜、共办一桌席”。土壤环境管理涉及环保、发改、财政、农业、国土、工信等多个部门，从国家层面到地方都要建立部门协作机制，形成包括政府部门、企业和社会多方参与的协同推进力量。（据中国环境报）